PLATFORM VOOR PUBLIC GOVERNANCE, AUDIT & CONTROL

TPC op

Sluit je aan bij de TPC Linked In-groep, neem deel aan discussies en ontmoet vakgenoten.
Naar Linked In

Democratische legitimiteit van netwerksturing

Laatste bijgewerkt op donderdag 29 december 2016 om 18.23
Print dit artikelE-mail dit artikel

Er is een grote diversiteit in de keuze van een juridische basis voor samenwerkingsverbanden, zowel formeel als informeel. In dit artikel bespreken de auteurs de meer informele variant van netwerksamenwerking. Een punt dat recent de aandacht heeft gekregen is de democratische legitimiteit van (de informele) samenwerkingsverbanden: hoe kunnen volksvertegenwoordigers grip houden wanneer een maatschappelijk probleem in netwerksturing wordt opgepakt?

Door Karen IJssels en Suzan Mathijssen

Co-creatie, netwerksamenwerking, interactieve beleidsvorming, het zijn allemaal woorden voor beleid(ssturing) die samen met andere over­heden, belangenorganisaties, onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties en burgers tot stand komt. Samenwerking die nodig is om de steeds complexere maatschappelijke en economische opgaven aan te pakken. Opgaven zoals krimp, werkgelegenheid en bereikbaarheid. Opgaven die zich niet houden aan de grenzen van domeinen, zoals privaat of publiek, ondernemer of onderwijsinstelling, gemeente of provincie.

Er zijn verschillende voorbeelden van dergelijke samenwerking, zoals Brainport Eindhoven, de Foodvalley en Drechtsteden. De ontwikkeling van het exacte aantal samenwerkingsverbanden is niet bekend. Dat heeft vooral te maken met de vraag wat precies wel en niet gerekend moet worden tot een bestuurlijk samenwerkingsverband. Hoewel de exacte cijfers niet bekend zijn, wordt uit de beschikbare gegevens wel duidelijk dat het aantal samenwerkingsverbanden per overheid is toegenomen. De studiegroep Openbaar bestuur constateert dat gemeenten in 2014 gemiddeld lid waren van 16 intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, waarin zij gemiddeld genomen samenwerkten met een bruto aantal van 209 partners (2016).

Er bestaat grote diversiteit in de keuze van een juridische basis voor het samenwerkingsverband. In sommige regio’s kiest men voor de formele structuur van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In andere gebieden kiest men voor een andere, vaak informelere basis voor samenwerking, een netwerksamenwerking. Dit artikel gaat over deze meer informele variant. In Nederland bestaat nog weinig ge­aggregeerde kennis over de rol van volksvertegenwoor­digers bij dergelijke samenwerkingsverbanden. De democratische legitimiteit van (de informele) samenwerkings­verbanden is een punt wat recent de aandacht heeft gekregen. Het gaat daarbij om de vraag of de niet rechtstreeks door burgers gekozen bestuurders van samenwerkingsverbanden wel gelegitimeerd zijn om keuzes te maken, anders gezegd of de wel door burgers gekozen volksvertegenwoordigers nog voldoende invloed hebben op de samenwerkingsverbanden. Begin vorig jaar publiceerde de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) ‘Democratische Legitimiteit van samenwerkingsverbanden’ en dit jaar had de studiegroep Openbaar Bestuur er in de publicatie ‘Maak verschil’ ook aandacht voor.

In de bestuurskundige literatuur is nauwelijks aandacht voor de rol van de volksvertegenwoordigers bij dergelijke samenwerkingsverbanden. Gevolg daarvan is dat er maar in beperkte mate normatiek beschikbaar was om de bevindingen uit de praktijk tegen af te zetten. Normatiek die nodig is om audits uit te voeren door controlafdelingen of rekenkamers. De Rekenkamer Oost-Nederland heeft daarom als (een van de) eerste onderzocht hoe het zit met de democratische legitimiteit van een provinciaal programma dat in netwerksturing tot stand komt.

Onder netwerksturing verstaan wij “het vermogen om samen met relevante belanghebbenden een probleem op te lossen of kansen te benutten. Het gaat daarbij niet alleen om samenwerken maar ook om het bewerkstelligen van zichtbaar resultaat.” (Zoon, z.j.)

Drie redenen voor netwerksturing
(De Bruijn, 2003)

  • om draagvlak te verkrijgen,
  • omdat je zelf onvoldoende geld of kennis hebt voor de ambitie die er ligt,
  • omdat de oplossing vooral bij derden ligt.

 

De praktijk:
Sturing en controle op het Programma Stad en Regio

Programma Stad en Regio
Het programma Stad en Regio bestaat uit meerjarige contracten die de provincie Gelderland in april 2012 en juni 2013 heeft afgesloten met zes regio’s, acht grote steden en vijf kleine steden. De overkoepelende doelstelling voor deze contracten is ‘dynamische steden en vitale regio’s’. De inhoud van de uitvoeringsprogramma’s die ten grondslag liggen aan deze contracten, zijn in samenwerking met de steden en regio’s tot stand gekomen. De steden en regio’s hadden hierbij het voortouw; zij kunnen tenslotte het beste aangeven wat er nodig is om tot dynamische steden en vitale regio’s te komen.

De financiële bijdrage van de provincie aan het programma Stad en Regio is ongeveer € 245 mln., de beoogde bijdrage van gemeenten, regio’s en derden lag op € 913 mln. De contracten liepen eind 2015 af en de eindafrekening vindt in het najaar van 2016 plaats.

Onderzoek wijst uit: het programma Stad en Regio is democratisch legitiem, maar…

Uit het onderzoek blijkt dat het programma Stad en Regio democratisch legitiem is; Provinciale Staten hebben kaders gesteld en hebben kunnen controleren. Dat komt ook tot uitdrukking in de figuur en wordt na de figuur kort toegelicht.
Figuur: Democratische legitimiteit Stad en Regio Provinciale Staten hebben op meerdere momenten hun input kunnen leveren voor de voorstellen die GS hen uiteindelijk hebben voorgelegd en voor de uitvraag richting partners. In april 2012 hebben PS niet alleen een besluit genomen over Stad en Regio, maar hebben zij ook afgedwongen dat zij ook over de tweede tranche konden besluiten en dat zij van extra voortgangsrapportages werden voorzien waarmee zij konden controleren.

...traditionele sturing en controle past niet goed bij netwerksturing
Tegelijkertijd constateren we dat Provinciale Staten dit hebben gedaan vanuit de traditionele sturingsfilosofie, met focus op doelen en middelen. Bij programma’s die in netwerk­sturing tot stand komen, past dit niet goed. Dat komt doordat ook andere partijen hun inbreng hebben en de uitkomst in ‘samenspraak’ tot stand komt in een proces waar Statenleden geen invloed meer op hebben. Zij hebben daaraan voorafgaand weliswaar een ambitiedocument besproken, maar hebben verder geen inhoudelijke betrokkenheid.

Op het moment dat GS een voorstel voor het programma Stad en Regio aan Provinciale Staten voorlegden, was daar een dusdanig uitgebreide ambtelijke en bestuurlijke consultatieronde aan voorafgegaan dat Provinciale Staten eigenlijk geen ‘nee’ meer konden zeggen. Provinciale Staten hebben op het moment dat zij ‘ja’ zeiden tegen het programma Stad en Regio met een amendement ervoor geprobeerd te zorgen dat zij meer grip kregen op het programma. Met als gevolg dat naast het jaarverslag nog twee keer per jaar verantwoordings­informatie aan de Staten moest worden opgeleverd. Dit leidde tot een overmaat aan verantwoordingsactiviteiten en daarmee tot frustratie bij partners en ambtenaren. Ondanks al deze informatie hadden Provinciale Staten tóch het gevoel dat zij weinig grip hadden op het programma Stad en Regio. En dat klopt ook

Provinciale Staten konden in deze fase kennis nemen van de voortgangsinformatie, maar daarmee nauwelijks sturen of controleren. De uitvoering is immers in handen van Gedeputeerde Staten en partners en is op dat moment niet meer te beïnvloeden door PS. Maar wat hadden Provinciale Staten dan anders kunnen doen zodat zij wel grip zouden ervaren?

Handvatten netwerksturing voor volksvertegenwoordigers
Op basis van het onderzoek naar het programma Stad en Regio geven wij Provinciale Staten drie handvatten mee. Deze handvatten zijn echter ook bruikbaar voor gemeenteraads­leden die in het geval van netwerksturing in het zelfde schuitje zitten als de Statenleden. De handvatten voor volksvertegenwoordigers hebben wij voor dit artikel aangevuld met een toetsingskader. Het toetsingskader wordt aan het einde van dit artikel samengevat weergegeven.

1  Maak een expliciete keuze voor netwerksturing
De consequentie van netwerksturing is dat het beoogde doel en de bijbehorende prestaties in ‘samenspraak’ tot stand komen. Andere partijen hebben ook hun inbreng en in de loop der tijd kunnen er veranderingen optreden in de beoogde uitkomst. Dit vereist een andere rolinvulling van volksvertegenwoordigers; betrokken, maar met een grotere afstand van de inhoud. Daarbij ruimte latend aan anderen ten aanzien van de inhoud en met méér aandacht voor het samenwerkingsproces. Het is van belang om deze keuze expliciet te maken en de gevolgen van de keuze consistent door te voeren en te waken voor de valkuil van de traditionele sturingsfilosofie; het vragen om nog meer verantwoordingsinformatie in een poging om meer grip te krijgen op het proces.

Voor het toetsingskader kunnen de volgende normen worden gehanteerd:

  • De expliciete keuze voor netwerksturing is in een besluit opgenomen.
  • In het voorstel is aandacht besteed aan de consequenties van netwerksturing voor de rol van de volksvertegenwoordigers.

 

2  Bepaal het ‘speelveld’
Het gegeven dat je bij netwerksturing niet de ‘alleen-bepaler’ bent, wil niet zeggen dat volksvertegenwoordigers moeten loslaten. Het vraagt vooral om een andere rolopvatting. Die begint bij het bepalen van het speelveld: wat willen de volksvertegenwoordigers bereiken? Het is van belang om de koppeling met de eigen doelen voor ogen te houden. Maak de eigen ambitie voor de start van het samenwerkingsproces duidelijk.
Wanneer volksvertegenwoordigers te weinig richting mee­geven, verliezen zij de democratische legitimiteit. Zij stellen dan immers wel middelen beschikbaar, maar sturen te weinig op inhoud om democratisch legitiem te zijn.
Een voorbeeld ter verduidelijking. Mag het vervangen van de riolering in een wijk als project worden opgevoerd in het kader van het provinciale programma voor dynamische steden en vitale regio’s? Wanneer volksvertegenwoordigers teveel richting meegeven, blijft er onvoldoende ruimte over voor partners. Dit is en blijft een lastig evenwicht.

Voor het toetsingskader levert dit de volgende normen op:

  • Voor de start van het samenwerkingsproces hebben volksvertegenwoordigers zich uitgesproken over de eigen ambitie voor het samenwerkingsproces.
  • Deze ambitie geeft zowel voldoende richting als voldoende ruimte aan het proces.

 

3  Bepaal de ‘spelregels’
De uitvoering zullen volksvertegenwoordigers zoals gebruikelijk moeten overlaten aan de colleges, die dit samen met andere overheden en maatschappelijke partners verzorgen. Dit wil niet zeggen dat de volksvertegenwoordigers na het formuleren van de ambitie maar moeten afwachten wat er van terechtkomt. Het betekent wel dat volksvertegenwoordigers moeten gaan sturen op de kwaliteit en de borging van het gezamenlijke proces. Hoe wordt het proces vormgegeven? Welke partijen kunnen hun inbreng leveren? Zijn dat naar hun mening alle relevante partijen? Hoe bewaken zij dat deze partijen hun inbreng kunnen leveren in het proces? Op welke onderdelen verwachten zij terugkoppeling van het college? Op welke momenten houden zij zelf vinger aan de pols om zo nodig het gesprek met het college aan te kunnen gaan?

Met het sturen op de kwaliteit en borging van het gezamenlijke proces wordt voorzien in de voorwaarden om te kunnen vertrouwen op een goede uitkomst. Dit betekent dat volksvertegenwoordigers zelf informatie moeten gaan ophalen, bijvoorbeeld via werkbezoeken. Ondersteuning bij het organiseren daarvan mogen volksvertegenwoordigers verwachten van hun griffie. Het betekent ook dat in de samenwerkingsprocessen tijd en ruimte voor dergelijke werkbezoeken en andere contacten moet zijn ingeruimd. De colleges zijn aan zet om die ruimte te bieden, het is aan de volksvertegenwoordigers om die ruimte dan ook te pakken.

Voor het toetsingskader levert dit de volgende normen op:

  • In het samenwerkingsproces is het moment gemarkeerd waarop volksvertegenwoordigers de spelregels bepalen.
  • In het samenwerkingsproces is (zo vaak als nodig is) ruimte ingebouwd waarin volksvertegenwoordigers de gelegenheid hebben om de kwaliteit van het samen­werkingsproces te beoordelen.
  • Volksvertegenwoordigers krijgen de ondersteuning die zij nodig achten voor het kunnen bewaken van de kwaliteit van het samenwerkingsproces.
  • Volksvertegenwoordigers bewaken de kwaliteit van het samenwerkingsproces en geven hun bevindingen weer in een openbare bijeenkomst.

 

Gevolgen voor colleges en organisatie
Netwerksturing heeft uiteraard ook consequenties voor de werkwijze van het college en de ambtelijke organisatie. De eerste betreft de rol van de colleges. De volksvertegenwoordigers kunnen hun rol bij netwerksturing alleen goed invullen wanneer de colleges hen in de gelegenheid stellen om op relevante momenten wezenlijke afwegingen te maken. Voorwaarde daarvoor is dat colleges het ook als hun verantwoordelijkheid zien om de volksvertegenwoordigers ‘mee te nemen’ in het besluitvormingsproces en ook de tijd en ruimte bieden om hun rol als bewaker van het samenwerkingsproces goed in te kunnen vullen.

Aanvullend op de eerdere normen leidt dit tot de volgende norm voor het toetsingskader:

  • Het college zorgt voor tijd en ruimte in het samen­werkingsproces zodat volksvertegenwoordigers hun rol kunnen invullen.

 

Ambtelijk heeft netwerksturing consequenties voor de werkwijze. Naast de vele contacten met partners is het van belang om ook intern de afstemming te zoeken om te voorkomen dat de plannen die in samenwerking worden gesmeed niet aansluiten op het eigen beleid van de organisatie. De provincie Gelderland heeft daar invulling aan gegeven door accountmanagers in te zetten die hun eigen backoffice organiseerden voor de inhoudelijke kennis uit de andere provinciale sectoren. Maar ook de interne controleprocessen zijn aan een herijking toe bij netwerksturing. Zo constateerden wij dat de rol van de subsidieafdeling bij de subsidies in het kader van het programma Stad en Regio kleiner is dan bij andere subsidieregelingen. Een oordeel over de aanvragen nadat er ambtelijk en bestuurlijk al een akkoord ligt, is als mosterd na de maaltijd. Het is daarom van belang om ook binnen de organisatie de processen te herijken.

Voor het toetsingskader levert dit de volgende norm op:

  • De interne werkwijze van de organisatie, waaronder de interne controle, is in het kader van netwerksturing herijkt.

 

Bijdrage aan het openbaar bestuur en de bestuurskunde
Met dit onderzoek hebben wij volksvertegenwoordigers willen ondersteunen in hun zoektocht naar hun rol in het geval van netwerksturing. Daarnaast verwachten wij, gezien het gegeven dat netwerksturing groeiende is, dat de aandacht in de bestuurskunde voor dit thema toe neemt. Met de in het hieronder opgenomen kader waarin de lessen zijn samengevat en zijn voorzien van een bijbehorend toetsingskader, denken wij hier een bijdrage aan te leveren1.

Dit toetsingskader kan gebruikt worden bij het borgen van de rol van volksvertegenwoordigers, maar ook bij het evalueren van hun rol bij beleid dat in netwerksturing tot stand komt. Tevens zijn enkele aandachtspunten opgenomen voor het college en de ambtenaren. Het toetsingskader ziet er uit als in de tabel.

Noot
1 Het rapport over de lessen voor volksvertegenwoordigers bij netwerk­sturing is te vinden op de website van de Rekenkamer Oost-Nederland
(www.rekenkameroost.nl).

Literatuur

  • Zoon, C.P.A. (z.j.), ‘Provinciaal bestuur in de metropolitane omgeving; Kiezen, verbinden én doorzetten’, masterscriptie Bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam.
  • Raad voor het openbaar bestuur (2015), ‘Wisselwerking, naar een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de bovengemeentelijke samenwerking’.
  • Raad voor het openbaar bestuur (2015), ‘Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden’.
  • Studiegroep Openbaar Bestuur(2016), ‘Achtergronddocument Openbaar bestuur in beeld’.
  • Studiegroep Openbaar Bestuur (2016), ‘Maak verschil. Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven’.
  • Bruijn, T.J.N.M. de (2003), ‘Samenwerken in beleidsnetwerken’, In: Hoogerwerf, A.& Herweijer, M., Overheidsbeleid; een inleiding in de beleidswetenschap, Deventer: Kluwer.
Gepubliceerd op: maandag 19 december 2016 om 22.58
Laatste bijgewerkt op: donderdag 29 december 2016 om 18.23